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适应生态整体性需求完善生态监管体制

2020-02-14 15:16:23来源:励志吧0次阅读

适应生态整体性需求完善生态监管体制

生态环境是一个有机整体,这种整体性表现在生态系统的结构、生态污染与破坏的影响、生态服务功能及人的生态权益等多个方面,人在探索与自然之关系时在哲学上早已对生态整体性......

生态环境是一个有机整体,这种整体性表现在生态系统的结构、生态污染与破坏的影响、生态服务功能及人的生态权益等多个方面,人在探索与自然之关系时在哲学上早已对生态整体性有所反映;生态整体性要求生态监管机制实现多元化、一体化、协同化、统筹化,笔者认为,应当从以下几个方面完善我国生态监管体制适应生态整体性需求的对策:

扩展多元化监管主体之范围。赋予自然人提起环境公益诉讼之权利。污染环境、破坏生态,损害生态公共利益的行为势必直接或间接地危害自然人个人的生态利益和人身利益;而且仅从公共利益角度分析,自然人也是密切相关甚至是最重要的利益相关主体,自然人完全有理由享有维护生态公共利益之权利。因此,我国《环境保护法》不仅应当赋予自然人完整的生态权,也要在此基础上承认自然人提起环境公益诉讼的权利。健全公众监督环境保护的权利以及对污染、破坏生态环境行为和环境监管部门不依法履行职责行为的举报权。媒体包括络媒体依法对各类生态违法行为进行报道;有管辖权的或监管部门应当对相关报道或举报进行调查核实,并依法处理,以及公开调查和处理结果,承担相应的法律。

建立一体化的生态监管主管部门。生态监管主管部门及内部机构的设置、职权与职责的范围以及内部分配等,应当尊重并反映生态系统是一个有机整体这一客观事实,适应生态整体性对一体化监管的需求。首先,考虑将环境保护主管部门更改为生态保护或生态环境保护主管部门,因为环境保护侧重于污染防治

,忽略了生态系统及其自然资源的保护。其次,其职权与职责范围尽可能扩展到所有的污染防治、生态因子及其生态系统保护,即生态监管真正统一到一个主管部门。这一设想也与国务院大部制改革的方向高度契合,也与国际上生态监管主管部门的发展趋势相符。

构建科学、可行的部门协同机制。为了确保协同化监管得以顺利实现,必须合理设置各监管部门及其内部机构,科学分配各部门和机构的监管职权和职责,这是体制上的前提;此外,各部门和机构之间必须同心协力,齐抓共管,真正做到生态优先,这是监管者在执法原则、理念、目的等主观上的前提。否则难以取得最优化的监管效果。具体而言需要致力于以下几个方面:监管职权和职责应当涵盖所有的监管客体和监管对象,协同监管首先要保证监管部门有足够的权力和义务实施全覆盖的监管,否则就会存在监管的盲区、真空。监管部门或其他相关部门在生态监管中必须避免行政不作为;监管职权和职责不应存在交叉、重复。这主要是为了避免监管越权的发生,因为生态监管中的越权绝大多数情况下是源于职权和职责设置的跨界、重合;生态保护的政策法律应当一体化。即生态保护的目标、原则、必要的监管协同等内容须融合、渗透到各行政主管部门的职责和职权之中以及该部门制定和实施其政策、规章的全过程。生态法律与政策一体化要求将生态保护因素融入非生态监管部门的政策制定和实施之中,并将生态保护的目标、原则作为其制定和执行本部门政策的指导之一,以保证能够优先考虑生态保护政策,最大化地实现与其他主管部门在生态保护中的协同;建立健全监管协同化的细则和机制。制定协同化监管得以进行的具体可行的程序、负责机构等操作细则,必须明确监管部门及其内部机构或者相关主管部门既无法律依据也无正当理由拒绝协同监管所应承担的法律,主要是越权监管和监管失职的法律,并严格依法追究。

落实和完善区域之间的统筹合作机制。不同区域的生态系统和生态因子同样构成一个相互联系的有机整体,一个区域的生态环境状况既会影响到其他区域的生态系统和生态因子,也会受其他区域之影响,形成互为因果之关系。健全我国统筹化监管机制的重点建议放在以下方面:根据实际情况选择统筹监管的具体模式。重点区域、流域的联合监管可设置专门的跨区域监管机构,以保证和强化统筹监管的权威、效率和力度。跨省级行政区划的联合防治监管部门宜直接隶属于国家生态保护主管部门,其地位和性质应为派出机构。非重点区域、流域的统筹监管通常联合防治任务不会太重,可采取生态监管委员会或区域间行政协议的模式,其执法检查可联合进行,或者互相检查;建立跨区域生态监测信息公开与交流共享机制。这既是实现统筹监管的前提,也是多元化监管的要求,而且以现代化的络通讯和数据技术为依托应该具有充分的可行性。国家应当主导建立相关的数据平台及其他基础设施设备,而各级各类监测机构则有义务上传完整、真实的生态信息。在重点区域和流域甚至可以考虑建立跨行政区域的联合生态监测机构,或者委托第三方跨区监测;健全重点区域和流域的联合防治机制。确定重点区域、流域的范围,针对实行联合防治的重点区域、流域专门立法,统一规定联合防治的组织模式、启动程序、各行政区域的职责与法律以及其他生态保护规范,重点区域、流域应当由联合监管机构为主导,对生态保护实行统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一执法检查。

完善城乡之间的统筹监管机制。城市和农村的生态因子流动、渗透,因而相互影响和作用,形成了不可分割的生态整体,只有统一实施生态监管才能达到最优化的效果。城乡之间统筹监管之重点应当是给予农村生态保护同等待遇,包括资金投入、环保基础设施建设、环保设备和人员的配备等各个方面,真正实现城乡一体化。

建立陆海之间的统筹监管机制。据研究统计,海洋污染物80%以上来自于陆源污染物,其中80%又来自河流污染物。可见,在某种意义上海洋生态保护之重心不是海洋而在陆地,由一个对陆地环保无管辖权的海洋环保部门孤军奋战于海洋环保,其实是不可能取得较大成效的,应当建立同一个行政主管部门对陆地和海洋生态保护统一实施监管的机制,彻底改变目前生态保护上的陆海分治模式。

(作者单位:海南大学法学院)

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